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2024年7月3日，車輛行駛在深中通道上（無人機(jī)照片）。新華社記者 毛思倩 攝

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新中國成立以來中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重大實(shí)踐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出，“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法”。當(dāng)前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既要著力遏制區(qū)域發(fā)展差距過大，確保各地區(qū)人民基本生活保障水平大體相當(dāng)和享受均等化的基本公共服務(wù)，又要推動各地區(qū)形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的格局，在發(fā)展中解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題。面對形勢變化和未來的眾多不確定性，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要服務(wù)國家戰(zhàn)略全局，聚焦中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。既有研究顯示，學(xué)術(shù)界對我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演進(jìn)已經(jīng)積累了很多的成果，盡管階段劃分有些差異，但對21世紀(jì)以來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐探索認(rèn)識比較一致（孫久文，2018；魏后凱，2019）。

新中國成立75年來，中央在不同歷史時期實(shí)施了不同導(dǎo)向的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略對調(diào)整生產(chǎn)力布局、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化等發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的每次轉(zhuǎn)變又與歷史條件、現(xiàn)實(shí)問題、發(fā)展環(huán)境等因素緊密相連，反映了中央在處理公平和效率、統(tǒng)籌區(qū)域關(guān)系、謀劃區(qū)域發(fā)展時序等方面的努力。

為扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)力分布高度不平衡的狀況，我國從新中國成立不久至改革開放前夕實(shí)施了區(qū)域均衡發(fā)展導(dǎo)向的戰(zhàn)略安排。

新中國成立初期，我國經(jīng)濟(jì)活動布局主要集中在東部沿海、東北、長江流域等地區(qū)的少數(shù)幾個中心城市和港口，地域廣闊的西北和西南地區(qū)幾乎沒有什么工業(yè)（劉再興，1995）。從1953年開始，中央政府制定的第一個五年計(jì)劃付諸實(shí)施，掀起第一輪國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高潮。在這項(xiàng)宏大計(jì)劃實(shí)施之前，國家采取了貿(mào)易保護(hù)傾向的政策，同時也限制農(nóng)村人口向城市正常流動。這些政策的出臺從某種程度上既支持了重工業(yè)化道路的優(yōu)先發(fā)展，又保證了工業(yè)分散布局目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時，國家片面地強(qiáng)調(diào)各地區(qū)搞“大而全”“小而全”的獨(dú)立工業(yè)體系，忽視了區(qū)際分工與協(xié)作的內(nèi)在要求（劉再興，1995），這正如佟家棟（2005）所指出的，這個時期國內(nèi)區(qū)際貿(mào)易活動被國家高度計(jì)劃調(diào)配所取代，基本沒有市場力量空間。

中央的計(jì)劃性投資體現(xiàn)了區(qū)域均衡發(fā)展的政策取向。在“一五”時期，國家平衡內(nèi)地和沿海的固定資產(chǎn)投資，充分發(fā)揮沿海原有工業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，增加對內(nèi)地項(xiàng)目投資。1956年，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中就強(qiáng)調(diào)處理好沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)關(guān)系的重要性。在“一五”時期規(guī)劃建設(shè)的156個項(xiàng)目中，除軍工項(xiàng)目外，在東部地區(qū)投資的項(xiàng)目為27項(xiàng)，占總投資的33.9%，多達(dá)21項(xiàng)的項(xiàng)目集中投資在遼寧，投資額為46.4億元，占總投資額的31.3%，而工業(yè)發(fā)達(dá)的上海、廣東、江蘇和浙江均沒有安排建設(shè)項(xiàng)目；同期，中部地區(qū)（此處的“中部地區(qū)”包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等9個省份）獲得項(xiàng)目投資55項(xiàng)，占投資總額的51.5%，包括武漢鋼鐵公司、洛陽有色金屬加工廠、太原氮肥廠、長春第一汽車廠、豐滿水電站、淮南謝家集中央洗煤廠等鋼鐵、有色、化工、機(jī)械、電力、能源等行業(yè)的大型項(xiàng)目（范恒山等，2012；董志凱，1999）。在“二五”時期，國家大型項(xiàng)目的投資明顯向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，大慶油田、江漢油田、貴昆鐵路等項(xiàng)目都是這個時期的標(biāo)志性工程。“三五”時期是我國歷史上“三線”建設(shè)的高潮期，國家在內(nèi)地的投資比重上升至75.1%，上海、天津、遼寧等沿海省市的工業(yè)遷往內(nèi)地，拉動中西部地區(qū)投資迅猛增長。到了“四五”時期，國家還在繼續(xù)進(jìn)行“三線”建設(shè)，內(nèi)地比重持續(xù)維持較高的水平。但是，國家在這個時期開始糾正過度向內(nèi)地傾斜的投資導(dǎo)向，沿海投資項(xiàng)目數(shù)有所增加，其中包括擴(kuò)建鞍鋼以及鞍本鐵礦，擴(kuò)建遼河油田、大港油田，興建寧波港等。1972年，我國從國外引進(jìn)26個大型的電力、化工、冶金和紡織項(xiàng)目，其中沿海有14個，投資額占投資總額的54.9%。進(jìn)入“五五”時期，受當(dāng)時政治環(huán)境的影響，很多國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的計(jì)劃沒有下達(dá)和實(shí)施，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于停頓狀態(tài)。

資料來源：范恒山、孫久文、陳宣慶等，《中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，商務(wù)印書館2012年版。

注：本文的東部地區(qū)包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南和廣西等12個省（區(qū)、市），中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等9個省（區(qū)），西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、西藏、寧夏、新疆等10個省（區(qū)、市）。

改革開放以來，我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)歷了逐漸摸索、認(rèn)識和把握規(guī)律的過程。在此過程中，我國區(qū)域戰(zhàn)略從最初的以追求效率為導(dǎo)向，實(shí)施沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸過渡到更加注重公平且兼顧效率的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。隨著區(qū)域戰(zhàn)略的調(diào)整，我國區(qū)域發(fā)展格局隨之發(fā)生了適應(yīng)性的改變，更趨于優(yōu)化，多極化的區(qū)域格局逐漸緩解了區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題。

在黨的十一屆三中全會召開之后，中央對全國生產(chǎn)力布局作出了戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)施沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是改革開放初期的現(xiàn)實(shí)選擇，從某種程度上體現(xiàn)了鄧小平同志“先富帶動后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”和“兩個大局”的思想。

第一，我國開啟了由點(diǎn)帶面、逐漸深入的對外開放探索。1979—1981年，中央為了加快改革開放步伐，于1979年率先賦予廣東、福建兩省實(shí)行“特殊政策、靈活實(shí)施”的權(quán)限，廣東、福建利用其毗鄰港澳臺的區(qū)位優(yōu)勢，加快建設(shè)帶動全國其他地區(qū)的改革開放窗口。中央陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立深圳、珠海、廈門、汕頭為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在“六五”時期（1981—1985年），我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略向東部沿海地區(qū)傾斜的趨勢更加明顯，不僅表現(xiàn)為國家加大在沿海地區(qū)安排重點(diǎn)項(xiàng)目投資，還表現(xiàn)為更多優(yōu)惠政策在沿海地區(qū)率先實(shí)施，增強(qiáng)了沿海地區(qū)作為對外開放前沿的優(yōu)勢。

第二，沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施加快我國對外開放的步伐。在“七五”時期（1986—1990年），根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地理特征，中央遵循經(jīng)濟(jì)梯度逐級遞減規(guī)律，將全國劃分為東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶。1987年12月，中共中央提出沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，支持沿海地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，大力吸引利用外資，通過“兩頭在外，大進(jìn)大出”進(jìn)入“國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)”。同時，中央決定進(jìn)一步擴(kuò)大沿海對外開放的地域范圍，批準(zhǔn)海南升格為省建制并設(shè)立特區(qū)，很快又批準(zhǔn)上海市浦東新區(qū)為改革開放新的試驗(yàn)區(qū)，這些舉措側(cè)面反映了中央對沿海地區(qū)的政策支持力度相當(dāng)大。

第三，在繼續(xù)支持沿海地區(qū)開放發(fā)展的同時，中央逐漸加大對中西部地區(qū)的支持。進(jìn)入“八五”時期（1991—1995年），在堅(jiān)定社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和優(yōu)先考慮沿海地區(qū)發(fā)展的同時，中央逐漸將更多的項(xiàng)目安排在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在國家財政預(yù)算投資中，中西部地區(qū)的比重明顯要高于沿海地區(qū)，同時決定將重慶、武漢等沿江城市設(shè)為對外開放城市，帶動中西部地區(qū)對外開放。但在市場力量的作用下，“八五”時期我國東部地區(qū)基本建設(shè)投資遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。同時，隨著區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益凸顯，為解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西發(fā)展差距，1994年國務(wù)院印發(fā)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，這個文件為20世紀(jì)90年代全國扶貧工作提供了重要指南，該計(jì)劃的實(shí)施為后續(xù)開展扶貧攻堅(jiān)工作打下了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。

隨著區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，中央逐漸認(rèn)識到縮小區(qū)域發(fā)展差距的緊迫性和重要性。在“九五”計(jì)劃實(shí)施前夕，1995年9月江澤民同志強(qiáng)調(diào)，“解決地區(qū)發(fā)展差距，堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是今后改革和發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)”。很快，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為中央經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，從“九五”開始“更加重視支持內(nèi)地的發(fā)展，實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力”。“九五”計(jì)劃提出對中西部地區(qū)資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政轉(zhuǎn)移支付、改革開放、扶貧開發(fā)等諸多領(lǐng)域進(jìn)行支持。1999年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議正式提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略設(shè)想，計(jì)劃對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面加大投資，提高西部地區(qū)自我發(fā)展能力。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國加大力度統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，著力解決區(qū)域落后、區(qū)域衰退等問題。2000年，中央啟動實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并將之作為“十五”計(jì)劃的重要任務(wù)。進(jìn)入“十五”時期（2001—2005年），中央先后實(shí)施了振興東北等老工業(yè)基地和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略。2002年11月黨的十六大報告正式提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”的設(shè)想。2003年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式吹響了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興發(fā)展的時代號角。同時，中央對資源型城市特別是資源枯竭型城市在就業(yè)、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)等領(lǐng)域予以比較全面、力度較大的政策支持。進(jìn)一步地，2006年4月中央印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，這標(biāo)志著中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，意味著以東部、中部、西部和東北地區(qū)為依托的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步確立。

隨著四大區(qū)域板塊互動發(fā)展格局逐漸形成，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入認(rèn)識深化和實(shí)踐拓展的階段。“十一五”規(guī)劃綱要明確提出，實(shí)施推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機(jī)制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局。同時，“十一五”規(guī)劃綱要還提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。2007年10月，黨的十七大報告提出堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”部分特別指出注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這反映了中央對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識已經(jīng)從以往更加關(guān)注縮小區(qū)域發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大到重視基本公共服務(wù)均等化問題。2011 年開始實(shí)施的“十二五”規(guī)劃綱要是對“十一五”規(guī)劃綱要的繼承和深化，對西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起和東部率先發(fā)展都有具體任務(wù)的安排，也明確了城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展方向。

2012年11月，黨的十八大在北京成功召開，以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體走到了歷史舞臺的中央，開啟了新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新探索。一方面，以四大區(qū)域板塊為基礎(chǔ)，繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。另一方面，2014年以來，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自推動了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，規(guī)劃建設(shè)河北雄安新區(qū)。2017年11月，黨的十九大報告首次提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，清晰闡明了中央統(tǒng)籌推動四大區(qū)域板塊發(fā)展、區(qū)域重大戰(zhàn)略、特殊類型地區(qū)發(fā)展等重點(diǎn)任務(wù)。

黨的十九大以來，在習(xí)近平總書記親自謀劃和推動下，中央決定實(shí)施海南自由貿(mào)易港建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略。2018年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》首次提出了基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)热齻€區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本目標(biāo)。2020年底我國打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面消除了絕對貧困問題。2022年10月，黨的二十大報告提出了中國式現(xiàn)代化五個方面的特征，且對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了更加全面的論述，對新時期這項(xiàng)任務(wù)有了戰(zhàn)略性的部署。黨的二十大以來，習(xí)近平總書記先后多次主持召開區(qū)域重大戰(zhàn)略推進(jìn)工作座談會，對有關(guān)區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實(shí)施提出了要求，也指明了方向。中央為更好推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作，成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

總之，黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得明顯進(jìn)步，積累了許多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1978年召開的黨的十一屆三中全會成為我國區(qū)域發(fā)展格局優(yōu)化調(diào)整的重大歷史轉(zhuǎn)折，會上強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)將作為今后工作的中心，提出國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整和實(shí)行改革開放的重大方針。隨著對外開放環(huán)境日漸寬松，中央對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整又與市場化改革導(dǎo)向緊密聯(lián)系起來，在追求效率與公平之間做出了動態(tài)的權(quán)衡。縱觀改革開放以來我國區(qū)域發(fā)展差距變動趨勢就不難看出，中央關(guān)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重大決策的初衷就是縮小市場化改革過程帶來的區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大問題（見圖1）。

資料來源：作者根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》報告的各省（區(qū)、市）地區(qū)生產(chǎn)總值和人口數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算的結(jié)果。

注：使用可比價計(jì)算的各省（區(qū)、市）人均GDP 計(jì)算基尼系數(shù)，用于表征各地區(qū)發(fā)展差距。

從20世紀(jì)90年代末至黨的十八大前夕，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從理念構(gòu)想逐漸走向?qū)嵺`探索，中央先后實(shí)施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略，確立了以東部、中部、西部和東北地區(qū)這四大板塊為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在這十余年的時間里，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已從縮小區(qū)域發(fā)展差距的初衷逐漸擴(kuò)大到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、改善區(qū)域發(fā)展條件、增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生增長動力、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。黨的十八大以來，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件的變化，中央在繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的同時，又先后實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，逐步確立了新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“四梁八柱”。這些戰(zhàn)略實(shí)施的疊加效果如今已逐步顯現(xiàn)出來，省際區(qū)域發(fā)展差距有所下降，重點(diǎn)區(qū)域一體化水平顯著提高。

目前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已取得了明顯的效果，區(qū)域發(fā)展相對差距趨于縮小，各地區(qū)比較優(yōu)勢得到發(fā)揮，區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性取得進(jìn)步。然而，在對歷史資料進(jìn)行梳理和總結(jié)時，不難發(fā)現(xiàn)：中央當(dāng)時作出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性、現(xiàn)實(shí)問題的緊迫性、社會的穩(wěn)定性等因素密切相關(guān)。我國之所以持續(xù)優(yōu)化調(diào)整區(qū)域戰(zhàn)略，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，可以從以下四個方面來思考其現(xiàn)實(shí)邏輯。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著市場化改革深入推進(jìn)，我國區(qū)域發(fā)展活力得到了極大的釋放，對外開放從沿海向內(nèi)地拓展，重大改革舉措朝著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方向推進(jìn)。然而，各地區(qū)并沒有相對均等地分享到改革開放帶來的利好結(jié)果，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、增長速度和居民可支配收入水平與東部地區(qū)差距明顯拉大，東北地區(qū)在國企改革沖擊下出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速下滑和轉(zhuǎn)型困難。中央在20世紀(jì)90年代中期已經(jīng)意識到解決區(qū)域差距擴(kuò)大問題的重要性、緊迫性。1995年9月，江澤民同志指出，從“九五”計(jì)劃開始，要更加重視支持中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步加大解決區(qū)域差距繼續(xù)擴(kuò)大趨勢的力度，積極朝著縮小差距的方向努力。學(xué)術(shù)界非常關(guān)注我國區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大的問題，不僅測算了區(qū)域差距有關(guān)指標(biāo)，還開展區(qū)域差距國際比較和造成這種狀況的原因?qū)Σ哐芯浚@些成果產(chǎn)生了很大的社會影響力。胡鞍鋼等（1995）研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代初期我國區(qū)域差距高于南斯拉夫和印度這兩個當(dāng)時被認(rèn)為是世界區(qū)域差距比較大的國家，也高于發(fā)達(dá)國家區(qū)域差距歷史上的最大值。在這樣的情形下，中央在“九五”計(jì)劃中明確提出要“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”。這是聚焦共識、縮小區(qū)域發(fā)展差距的重大決策。進(jìn)入21世紀(jì)，西部大開發(fā)戰(zhàn)略付諸實(shí)施，但東北地區(qū)等老工業(yè)基地陷入衰退困境，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入“塌陷狀態(tài)”。區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)大面積的問題，又疊加了宏觀經(jīng)濟(jì)過熱、低水平重復(fù)建設(shè)等問題，使得國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨很大的挑戰(zhàn)。于是，中央在決定實(shí)施西部大開發(fā)之后又在2003年10月和2006年4月先后實(shí)施了振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和促進(jìn)中部地區(qū)崛起的發(fā)展戰(zhàn)略，這標(biāo)志著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基本形成。此后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、傳統(tǒng)發(fā)展方式弊端逐漸暴露以及發(fā)展環(huán)境和條件發(fā)生變化，我國經(jīng)濟(jì)增速趨于放緩，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長動力弱化，迫切需要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略性優(yōu)化調(diào)整。黨的十八大以來，中央根據(jù)形勢需要實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，同時繼續(xù)深入推進(jìn)西部大開發(fā)、中部崛起、東北全面振興等戰(zhàn)略。這些決策部署既體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)性，又針對大國區(qū)域發(fā)展內(nèi)在規(guī)律適時推動重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展和重點(diǎn)流域協(xié)同治理和高質(zhì)量發(fā)展。

諸多事實(shí)表明，一個國家區(qū)域差距過大必將威脅到國家社會穩(wěn)定大局。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后區(qū)域差距迅速擴(kuò)大，已引起社會廣泛關(guān)注和討論，也引起部分學(xué)者對國家是否能夠長治久安的擔(dān)心。區(qū)域差距過大會造成發(fā)展不公平問題，甚至影響社會正常秩序。在此情形下，我國在“九五”時期計(jì)劃啟動實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在重大改革開放舉措、重大項(xiàng)目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面更加注重區(qū)域發(fā)展的平衡性、公平性，使長期被扭曲的區(qū)域關(guān)系逐漸重新回歸到正常的軌道。從西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略到黨的十八大以來實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，除針對性解決各地區(qū)發(fā)展具體問題外，還著力解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，以便維護(hù)國家長治久安。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，很多國家區(qū)域發(fā)展差距隨著收入水平的提高呈現(xiàn)先上升后下降的變化態(tài)勢（Williamson，1965）。然而，這是基于國別經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上提出來的一個經(jīng)典理論假說，而關(guān)于區(qū)域發(fā)展差距從擴(kuò)大到縮小的拐點(diǎn)是否自然發(fā)生并沒有明確說明。而且，如果該理論假說被應(yīng)用于解釋我國這樣體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展中大國，也有必要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行合理解讀。改革開放初期，1978年我國人均GDP僅為385元，按當(dāng)年平均匯率折算為224美元，在1992年中央決定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革之時，我國人均GDP為2334元，按當(dāng)年平均匯率折算為423美元。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國人均GDP的變異系數(shù)值在2003年達(dá)到峰值（0.769），人均GDP為10666元，按當(dāng)年平均匯率折算達(dá)到1289美元。2022年我國人均GDP的變異系數(shù)值降至0.417，人均GDP為85698元，按當(dāng)年平均匯率折算達(dá)到12715美元。我國區(qū)域發(fā)展相對差距之所以能這么快出現(xiàn)明顯下降，顯然是與中央大力實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策分不開的，否則我國區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢可能還將持續(xù)更長一段時間。其實(shí)，每個大國要走向現(xiàn)代化強(qiáng)國，都必須正視區(qū)域發(fā)展差距明顯擴(kuò)大的問題，同時也要找準(zhǔn)時機(jī)，實(shí)施有效的區(qū)域政策，進(jìn)而著力縮小區(qū)域發(fā)展差距。這也說明了中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有不可替代的作用，需要統(tǒng)籌使用各類區(qū)域政策工具，遏制區(qū)域發(fā)展差距過大，避免其出現(xiàn)長期性、復(fù)雜性和綜合性特征。

隨著綜合國力不斷增強(qiáng)，我國在世紀(jì)之交提出實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。江澤民同志在1999年11月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出，“中央認(rèn)為，現(xiàn)在研究實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，條件基本具備，時機(jī)已經(jīng)成熟”。這說明了中央對實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略所需的財力有了清楚的估計(jì)，對戰(zhàn)略實(shí)施的大局形勢也有了初步的預(yù)判，換言之，我國當(dāng)時經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠承受得住這個戰(zhàn)略實(shí)施的必要支出，而且在當(dāng)時形勢下也應(yīng)該著力解決西部地區(qū)落后的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，我國國民生產(chǎn)總值達(dá)到90564.4億元，經(jīng)濟(jì)增速7.7%，人均GDP為7229元，按當(dāng)年平均匯率折算為873美元，進(jìn)入當(dāng)時世界銀行界定的中等收入國家行列。而且，新中國成立以來我國在不同時期對西部地區(qū)進(jìn)行投資建設(shè)，西部地區(qū)自身也有了一定的積累。在這種情況下，國家完全有能力來解決東西差距擴(kuò)大的問題。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是加入世貿(mào)組織之后直到國際金融危機(jī)發(fā)生前，我國經(jīng)濟(jì)年均增速達(dá)到10%以上，因此能夠同時推動西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施。2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到58783億美元，超過日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，同時外匯儲備、對外貿(mào)易、制造業(yè)增加值、主要工業(yè)品產(chǎn)量等指標(biāo)也躋身世界前列，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%。黨的十八大以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和時機(jī)更加成熟。中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略，是從國情出發(fā)，立足客觀條件作出的重大決策部署。

“十五五”時期是中國式現(xiàn)代化建設(shè)爬坡過坎的攻堅(jiān)突破時期，也是扎實(shí)實(shí)施高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動實(shí)現(xiàn)共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)遇時期。扎實(shí)推動高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、逐步解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。黨的二十大報告明確提出了中國式現(xiàn)代化的五個基本特征，而全體人民共同富裕和人與自然和諧共生都離不開高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。針對現(xiàn)階段我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題挑戰(zhàn)，中央和地方都應(yīng)立足實(shí)際情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，明晰思路加以應(yīng)對，以實(shí)現(xiàn)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)取得更大進(jìn)展。

越來越多的實(shí)踐表明，各地區(qū)逐漸接受并自覺踐行新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展取得重要進(jìn)展；而且，發(fā)展環(huán)境和條件變化正在倒逼各地區(qū)加快從傳統(tǒng)發(fā)展方式向創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，以形成高質(zhì)量發(fā)展新動能。新發(fā)展理念將在未來一個時期繼續(xù)引領(lǐng)各地區(qū)扎實(shí)推動高質(zhì)量發(fā)展，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府以往片面追求高增長的政績觀，改變地方政府為高增長而激烈競爭的行為。當(dāng)然，新發(fā)展理念落到實(shí)處是有成本和阻力的，但跟長期發(fā)展利益相比，卻是微不足道的。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是“十五五”時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施不可回避的遵循，守好生態(tài)安全、糧食安全、邊疆安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等都要相應(yīng)區(qū)域發(fā)揮更大的作用，構(gòu)建自然保護(hù)地體系、保障糧食主產(chǎn)區(qū)利益、維護(hù)邊疆繁榮穩(wěn)定、建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地等舉措還要繼續(xù)實(shí)施和完善。

四大區(qū)域板塊仍是組織全國重大戰(zhàn)略布局的空間單元，盡管面臨著空間尺度太大而不利于政策精準(zhǔn)到位實(shí)施的問題，但從目前來看，在沒有更優(yōu)的方案下，還是比較穩(wěn)妥的選擇。而且考慮到我國各地區(qū)發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)條件的差異性，四大區(qū)域板塊這種劃分方案還是中央當(dāng)前實(shí)施區(qū)域調(diào)控管理和區(qū)域政策的務(wù)實(shí)選擇。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略已取得階段成效，進(jìn)入更深層次的推進(jìn)階段，迫切需要推動相關(guān)領(lǐng)域改革，形成與之相適應(yīng)的體制機(jī)制環(huán)境。這幾個區(qū)域重大戰(zhàn)略也到了需要融合貫通的階段，需要從以前各自推進(jìn)階段向相互貫通、相互借鑒、相互支撐的階段轉(zhuǎn)變。

隨著《全國國土空間規(guī)劃綱要》付諸實(shí)施，我國以往那種大尺度、大范圍、高投資的開發(fā)活動將明顯受到抑制。以中心城市為核心的都市圈和以若干中心城市與大中小城市共同組成的城市群將成為人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局的主要形態(tài)，在國家高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)中具有強(qiáng)大的增長極作用。并且隨著國內(nèi)大循環(huán)堵點(diǎn)逐步被打通，現(xiàn)代化的交通體系日趨完善將強(qiáng)化不同層次的增長極之間快速聯(lián)通，產(chǎn)品和要素自由流動更順暢將促進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成和深化區(qū)域分工體系的構(gòu)建。增長極形成的極化地區(qū)將集聚相當(dāng)份額的人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動，非極化地區(qū)將通過城鄉(xiāng)融合、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、上級政府各類政策支持等途徑實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三個基本目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

改革開放四十多年來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略歷史演進(jìn)是區(qū)域政策實(shí)踐探索的過程，公平和效率也成為影響我國不同發(fā)展階段區(qū)域政策實(shí)施的兩個核心變量。雖然在理論上，以地區(qū)的繁榮或以人的繁榮為目標(biāo)代表著區(qū)域政策的兩種不同價值取向，但在實(shí)踐中這兩種取向的區(qū)域政策都被靈活運(yùn)用于解決區(qū)域問題，取得了不錯的效果。面向未來，我國區(qū)域政策體系轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的方向是：一方面，細(xì)化政策實(shí)施的空間單元，提高政策精準(zhǔn)度，更有效地靶向解決區(qū)域問題。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，探索建立標(biāo)準(zhǔn)區(qū)的區(qū)劃體系（張可云，2005），針對不同類型的問題區(qū)域做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策和精準(zhǔn)評估。另一方面，強(qiáng)化區(qū)域政策有效供給的組織保障，塑造健康有序的區(qū)域關(guān)系。建議中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組除協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實(shí)施外，還宜把區(qū)域政策體系轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新列為工作的重點(diǎn)，逐步削減和撤銷增長導(dǎo)向型的區(qū)域政策，強(qiáng)化推動實(shí)現(xiàn)共同富裕區(qū)域政策的有效供給。

新中國成立75年來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想始終貫徹于我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)過程，思想的源頭可追溯到1956年毛澤東同志的《論十大關(guān)系》中關(guān)于處理好沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)關(guān)系的論述，而鄧小平同志“先富帶動后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”和“兩個大局”的思想則對改革開放以來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐探索具有重要的指導(dǎo)意義。回顧區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演進(jìn)的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略演進(jìn)有其內(nèi)在的邏輯。在20世紀(jì)90年代初確定社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，我國區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，問題嚴(yán)重性凸顯，甚至可能對國家安全穩(wěn)定構(gòu)成潛在的重大威脅；同時，國際經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大是有望扭轉(zhuǎn)的，我國逐漸具備縮小區(qū)域發(fā)展差距的條件，也有能力堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，以逐步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)重大戰(zhàn)略部署。現(xiàn)階段，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略既發(fā)揮了增長極的作用，又促進(jìn)了外圍地區(qū)的發(fā)展，從而逐步推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。然而，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分仍是現(xiàn)階段我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展迫切需要解決的主要矛盾，世界百年未有之大變局、新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革等對我國區(qū)域格局變化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，值得高度重視。

面向未來5—15年，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化調(diào)整要服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)這個全局性、中心性、時代性的重大任務(wù)。一方面，在構(gòu)建新發(fā)展格局中，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有必要融入其中，在開放環(huán)境中優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，探索深層次、寬領(lǐng)域區(qū)域一體化發(fā)展模式，進(jìn)一步消除影響要素和產(chǎn)品流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制障礙，使多極化、相對均衡發(fā)展、效率與公平兼具的區(qū)域格局能夠形成，全體人民的共同富裕、人與自然和諧共生等中國式現(xiàn)代化目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。另一方面，我國社會主義制度的優(yōu)越性將通過高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展釋放出更大的紅利，使各地區(qū)城鄉(xiāng)居民有更多的幸福感、獲得感；同時，高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有利于各地區(qū)深化分工、強(qiáng)化互補(bǔ)優(yōu)勢，持續(xù)增強(qiáng)各地高質(zhì)量發(fā)展動力。總之，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略今后將繼續(xù)沿著中國式現(xiàn)代化道路的方向演進(jìn)，要深入探索高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑和機(jī)制，確保如期實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)。